吳東海 田海助 李鴻旭：對總局《食品安全違法案件查辦通用指南》的解讀和補充
作者：admin 來源： 日期：2025/1/10 9:37:31 人氣：232
市場監管總局日前下發《食品安全違法案件查辦通用指南》（以下簡稱食品通用指南）和《食品安全執法辦案指南（一）》。總局發布上述指南的目的和動機，是擬以發布上述兩個南為契機，“手把手”為基層提供執法指導，推動實現全國市場監管食品安全領域執法標準、執法程序、執法尺度“三個統一”。持續推動后續執法指南的制定出臺，完善“1+N”食品安全違法案件查辦指南體系，切實加強對食品安全執法的指導，有效解決“類案不同罰” “過罰不當”等問題，進一步規范涉企執法行為，激發經營主體活力，更好實現政治效果、法律效果、社會效果的有機統一。食品通用指南對食品安全案件辦理程序、規范和技巧進行了詳細的規定。其中有諸多規定系基層長期以來存在錯誤做法或有爭議之處，此次通過該指南予以了明確和規范；亦有諸多規定系其他案件辦理同樣應當遵循的通用規定，很久之前，筆者即擬詳寫幾篇關于案件應當如何調查辦理的文章，此次，筆者嘗試結合食品通用指南予以解讀（囿于篇幅，《食品安全執法辦案指南（一）》將另行解讀），同時就該指南未涉及的細節問題予以適當補充和完善。不當之處，敬請諒解和指正。指南除了明確列明2號令所列舉的五種案件來源之外，還明確了“屬于市場監管部門管轄的案件線索，應制作《案件來源登記表》報辦案機構負責人簽署處理意見”。很多執法人員在日常執法過程中有種錯誤的習慣性做法，就是在案件確定立案時才填寫《案件來源登記表》。指南明確了在接收到案件線索時，就應當先制作《案件來源登記表》。當然，執法稽查局牽頭制定的指南，僅從本部門查處的角度明確了上述問題。而實質上，無論是否“屬于市場監管部門管轄的案件線索”，均應制作《案件來源登記表》報相關負責人簽署處理意見。制作《案件來源登記表》及簽署處理意見的負責人并不僅限于辦案部門，亦可以為內設其他部門，比如首接部門或相關流轉部門等另外，筆者補充還需要格外注意的一點：除制作《案件來源登記表》之外，在案件來源部分，還應當注意是搜集相關證據材料一并入卷。比如涉及到投訴舉報的，應當有投訴舉報的相關工單、通話記錄、工作記錄（接待記錄）及投訴舉報人提供的證據材料等一并入卷。監督檢查發現的，要有相應的監督檢查來源、監督檢查現場記錄、抽檢記錄、檢驗報告等相應證據材料一并入卷等等。指南明確了辦案機構應進行案件線索分析和核查，判斷有無違法行為存在。一是有違法行為存在并不等同于必須立案。立案的四大條件之一有“應當給予行政處罰”，在對線索分析和經核查確認，雖有違法行為存在但依法應當不予處罰或可以不予處罰的，亦可不予立案，仍可填寫不予立案審批表。二是對案件線索分析，可以根據實際需要制作書面分析材料。相關分析材料可以根據實際情況決定是否入卷；可以入卷的，應當入副卷。三是立案前核查時亦可根據案件實際需要進行現場檢查、詢問或采取先行登記保存或強制措施等；而并不僅限于指南中的監督檢查。有部分執法人員誤認為現場檢查、詢問或采取先行登記保存或強制措施等應當且只可以在立案之后才可以進行的觀點是錯誤的。四是實踐中，收到商家違法線索后，經核查發現“因當事人下落不明致使案件暫時無法調查”的情形，也應當按照2號令第19條的規定，根據核查情況，由部門負責人決定是否立案。立案后，如果因為被舉報人未在住所地經營，又無法取得聯系，致使行政處罰程序無法進行時，可以依據2號令第46條規定，中止調查。從立法技術上講，在第46條而非第20條中規定“因當事人下落不明致使案件暫時無法調查”的處理情形，是對當事人下落不明是否予以立案的明確指引。一是辦案人員不得少于兩人，而非只可指定兩人。尤其是重大疑難復雜案件，可以指定多人分別參與案件辦理，可以確定人員分工。二是明確列舉了現場檢查前應當準備的基本執法文書和執法裝備，做好檢查前的準備。一是如詢問前應當制作詢問提綱一般，在現場檢查前還應當制作檢查方案（檢查提綱）。尤其是重大疑難復雜案件，檢查方案必不可少。方案除列明人員分工安排、材料和設備準備之外，還應當根據案件的具體情況列明檢查事項、檢查內容和相關措施準備、相關部門或人員溝通聯絡等情況。提前分析判斷當事人可能的配合程度、違法行為的嚴重程度等，并作出相應的預案措施。二是做好對其他相關部門或人員的溝通聯絡準備工作。應當根據實際需要，決定是否提前聯系屬地政府部門、包保人員、基層組織工作人員、網格員及其他相關部門工作人員等；如需現場對復雜證據提取、電子取證、對涉案物品、設備等的查驗或檢驗等，還需要提前聯系相關專業人員、檢驗檢測人員等到場配合。三是做好向上級的請示匯報工作。根據需要口頭或書面匯報，必要時應當經上級口頭、書面批準或批示后方可采取相關調查措施。一是在已有明文規定的基礎上，再次強調：首次向當事人收集、調取證據的，應告知其享有陳述權、申辯權以及申請回避的權利。二是重申調查取證首先應確認違法主體。查看《營業執照》《食品生產許可證》《食品經營許可證》及相關資質證明、相關人員身份證明并復印等。三是羅列了現場檢查的基本事項和現場筆錄應當記錄的相關內容。包括但不限于：詳細填寫現場檢查地址，客觀記錄涉案產品存放的具體位置、數量，核對記錄涉案產品標簽上的生產日期、保質期，企業信息等內容，并對現場檢查情況進行拍照記錄；查閱與涉案產品有關的合同、票據、賬簿、電子數據以及其他有關資料并提取、核對，注明出證日期、證據出處，同時簽字；如實記錄收集證據的過程、辦案人員采取的措施（如抽樣）及現場人員的表現等。四是在檢查現場對涉案物品采取先行登記保存或強制措施的流程、范圍及注意事項等。一是往往需在現場檢查當場，通過查閱相關資質證照等，方可確定涉嫌違法行為的當事人。在對當事人確認的同時，還應當根據當事人的主體登記性質，準確認定屬于法人、其他組織或個體工商戶等不同主體，同時對不同主體的法定代表人、負責人、出資人、經營者乃至實際經營者等進行確認，上述人員不能到場的，其指定、授權的其他相關人員，指定、授權、委托手續必須齊全。還有最重要的一點，一定要在第一時間要求當事人簽署送達地址確認書，確認送達地址和送達方式等。二是現場檢查流程要規范，檢查事項和記錄內容要完整，以達到全面調查案件事實、充分提取證據的履職要求。筆者經常在審核案件中發現，有相當一部分執法人員不知道應該如何開展現場檢查和記錄相關檢查事項。甚至有的檢查記錄就一句話或幾句話：我局執法人員對某某現場進行了現場檢查。我局執法人員在檢查現場未發現涉案物品。……諸如此類的現場檢查記錄，均屬于典型的履職不到位。除了指南中羅列了現場檢查的基本事項和現場筆錄應當記錄的相關內容之外，檢查人員還需要根據涉嫌的違法行為、案件線索，層層遞進，針對發現的問題或應當查明的事項、求證的內容等，延伸檢查。至于應當如何開展檢查，筆者將在“服務型執法”行政執法合規管理體系系列文章中專篇詳細闡述。三是采取先行登記保存或強制措施要根據現場檢查發現的實際情況，準確判斷采取相應措施的范圍。執法人員往往只重視涉案的食品或食品添加劑等，而對于與違法行為直接或間接相關的用于食品或食品添加劑的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產經營的工具、設備等食品相關產品以及場所卻往往忽略，導致因未及時采取相應措施，相關物品或證據等被轉移、滅失。一是提前制定詢問計劃和詢問提綱。要圍繞已取得的證據和違法行為人的主觀故意或過錯等行為動機制定詢問計劃，計劃包括應當向哪些人進行詢問，通過擬取得哪些證據或當事人陳述、證人證言等；同時，還要針對不同的被詢問人，有針對性的制定詢問提綱等。二是注意詢問全過程的程序細節問題。比如應個別進行，詢問前出示執法證，告知相應權利義務，收集相關證件材料，查明相關信息，詢問后核對筆錄等等。三是列舉相關重點詢問內容。食品案件需重點詢問涉案產品采購過程、采購單位、時間、產品生產日期及批次、數量、價格、存放地點、使用情況、成品（半成品）銷售價格以及其他相關信息，查清涉案金額和違法所得等。詢問筆錄雖然在證據分類上屬于當事人陳述或證人證言，其證據效力一般低于書證物證等其他客觀證據。但是， 詢問筆錄往往是對已取得的書證物證、視聽資料、電子證據其他證據、現場筆錄記錄的涉嫌違法事實等證據的進一步確認、串聯和補強，是對當事人的主觀故意或主觀過錯以及對違法行為的認識程度、有無停止違法行為、進行整改等計劃和措施、是否如實陳述積極配合調查等裁量情節的完整記錄，也是證據三性的關聯性的直接載體，是形成完整的證據鏈條的關鍵。同時，也是對當事人進行普法宣傳、釋理說法、指導服務、教育引導的最好時機，更是和當事人溝通聯系、消除對立或對抗情緒的紐帶，針對當事人提出的各種抗辯事由，有針對性的進行發問和計劃后續調查內容和方向等。（三）明確責令改正、抽樣檢驗、涉刑移送和限期提供材料等事項一是責令改正應適用于當事人所有的違法行為。行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人立即改正或限期改正違法行為，并在《行政處罰決定書》或《不予行政處罰決定書》中一并表述。筆者以前就撰文，堅持責令改正應當完整引用法律、法規、規章的規定，寫明所依據的具體條款。既要引用實體法，還要引用程序法；程序法在前，實體法在后。對于程序法確實沒有規定的，可以只引用實體法和各省的程序規定等。法律、法規、規章對逾期不改、拒不改正的后果有規定的，應當填寫相應規定，明確告知逾期不改、拒不改正的后果。還有一種情形是法律法規只規定了不得或禁止某某行為，但是實體法并未規定責令改正或處罰，有觀點認為此時不需要責令改正。筆者也持不同意見，此時，可以只依據程序法依職權責令改正；只在存在違法行為部分寫明違反了實體法的具體法律規定，依據程序法的規定予以責改即可。違法情節輕微的，可以先采取口頭或書面教育、勸誡、疏導等方式，促使其自覺履行法定義務、糾正錯誤。經教育后自覺履行法定義務，且未造成危害后果的，可以不予追究法律責任。二是再次強調案件稽查不受抽樣數量、抽樣地點、被抽樣單位是否具備合法資質等限制。這也是一線執法人員經常犯錯、與日常監督抽檢相混淆的重點問題，往往會以案件調查過程中抽樣基數不足、被抽樣單位不具備合法資質等為由主張不能抽檢、放棄抽檢，導致案件后續辦理困難。三是強調涉刑移送的同時，抄送同級檢察機關。這一點也是基層執法人員經常忽視的。四是再次強調對與案件關聯性強的材料，應當讓當事人限期提供，填寫《限期提供材料通知書》。當然，根據文書范本的要求，在向當事人發出《詢問通知書》時，可以直接在《詢問通知書》中載明讓當事人限期提供的材料目錄，而不必另行填寫《限期提供材料通知書》。對于調查終結報告的撰寫、案件審核和處罰告知部分，主要抄寫了行政處罰法和2號令的相關重點條款。此處只簡單提一點：執法人員在撰寫調查終結報告時，往往忽視其與告知書、決定書的不同之處，相互抄襲、復制粘貼，而將這三種文書寫成了同一種文書內容。在撰寫這三種文書時，應當注意這三種文書的異同，分類撰寫。這部分應當注意的一些細節問題，筆者也將在“服務型執法”行政執法合規管理體系系列文章中專篇詳細闡述。 對于重大案件的集體討論制度，筆者已在“服務型執法”行政執法合規管理體系系列文章中第一篇專篇詳細闡述，在此略過。一是明文規定辦案人員不得擔任案件復核人員，并需要出具書面復核意見。當事人提出陳述申辯的，辦案機構指定案件承辦人以外的本機構其他辦案人員對當事人提出的事實、理由和證據進行復核。囿于基層辦案力量的不足和沒有明文規定，針對當事人的陳述申辯，往往是辦案人員同時擔任復核人員，并只在審批表中簡單陳述復核意見，極少會出現采納當事人陳述申辯意見的情形，導致當事人的陳述申辯權沒有得到有效制度保障。指南的上述規定，與筆者的主張和近幾年的實踐做法一致，既要求辦案人員不得擔任案件復核人員，還要求復核人員必須撰寫書面的復核報告，針對當事人的陳述申辯理由，明確載明其是否采納及其理由等復核意見。二是明確當事人提出聽證的，應由辦案部門負責受理，在三日內報分管領導指定法制機構或其他機構人員負責組織聽證；聽證過程原則上進行聽證視頻錄像。這也與筆者的主張和近幾年的實踐做法一致。但指南仍未就基層關心的法制審核人員能否擔任同一案件的聽證主持人予以明確，筆者仍堅持以不宜為同一人擔任較為妥當。指南明確了對多個當事人可以在同一份行政處罰決定書中一并作出處罰，分別依法送達。對當事人的相關責任人員的從業禁止、罰款等行政處罰事項，可以在同一份行政處罰決定書中載明相關事實和證據、處罰內容和依據、救濟途徑和期限等內容，一并作出處罰。這意味著，對于多個當事人共同違法或因同一違法行為需對多個當事人立案時，可以立為同一案件，作出一份行政處罰決定，分別送達各當事人。以往這個問題一直未予明確，此次終于有文件明確可以并案處理，這也與筆者的主張和近幾年的實踐做法一致。一是認為上級局乃至總局、立法機關應當針對案件辦理的所有細節事無巨細的在法律法規和規范性文件中全部清晰列明，以方便基層引用辦理。但是，法條就應當用最簡潔的法言法語將所需表達的內容直截了當的行文，各地千差萬別亦導致越到高層，規定的應當越原則，宜粗不宜細，以便于各地根據本地區實際，出臺相應的具體制度，在基層通過實踐予以反饋。二是有相當一部分人對指南的不予公開不予理解。指南作為指導系統內執法辦案的內部工作流程信息，依據政府信息公開條例的規定，本就可以不予公開。但是，可以不予公開并不等同于部分基層執法人員誤認為的有一定密級、僅傳達到某一層級的禁止公開或需要保密的信息，仍然是在系統內外可以學習討論、可以參照執行的規范性文件。總局的不主動向社會公開，另外還有一個不得不說的緣由：各地執法水平、執法能力參差不齊，指南所設定的事項，有的地方遵照執行毫無困難，而有的地方則就心有余而力不足。如果主動公開，則就必須毫無條件的遵照執行，否則就可能出現程序違法，決定被撤銷、被確認違法，甚至被各種追責等。這也是筆者一貫主張的，各地出臺各種細則，一定要量力而行，并非越細越規范越好。從以上這幾點看，指南無疑是非常成功的，期待總局出臺更多的類似指南，以指導基層。
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